先行先试 创新推动农村养老服务发展

 

   来源：中国社会报

 

 

今年6月，民政部等22部门联合印发《关于加快发展农村养老服务的指导意见》（以下简称《意见》），就深入实施积极应对人口老龄化国家战略和乡村振兴战略，加快发展农村养老服务作出安排部署。结合《意见》中关于提升农村区域养老服务中心效能、开展农村家庭照护者培训、盘活供销合作社闲置资产参与农村养老、鼓励基层老年协会参与农村养老服务、开展农村留守老年人关爱服务、支持牧区探索开展“马背上”的流动服务等方面的内容，本报邀约江苏省新沂市、浙江省宁波市、山东省青岛市、江西省兴国县、湖北省秭归县、内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗等地的民政工作者或相关服务组织负责人，交流分享在农村养老服务工作中先行先试的探索实践经验，供各地学习借鉴。

主持人：本报记者  马丽萍

嘉宾：

江苏省新沂市民政局局长  史海龙

浙江省宁波市老龄事业发展促进中心人才发展科科长  夏晓群

山东省青岛市西海岸新区供销集团养老公司副总经理  刘永杰

江西省兴国县江背镇高寨村老年协会会长  邓常有

湖北省秭归县民政局养老服务和儿童福利股股长  韩黎明

内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗民政局养老股股长  包英剑

江苏省新沂市

提升农村区域养老服务中心效能

《意见》提出，推进乡镇（街道）区域养老服务中心建设。推进具备条件的乡镇（街道）特困人员供养服务设施（敬老院）等养老机构转型，建设成为具有协调指导、全日托养、日间照料、居家上门、服务转介等功能的区域养老服务中心。原地改造升级项目不调整规划用途，不额外占用建设指标。基础设施设备老化、消防设施不达标、入住率低且不具备整改条件的，因地制宜进行撤并。

记者：新沂市农村养老服务改革是基于怎样的现实背景？

史海龙：新沂原有20所农村敬老院，大多数由上世纪90年代的中小学改建而成，房屋设施老旧、安全隐患较多、服务水平低下。为破解农村养老服务硬件设施落后、经费保障不足、体制机制僵化、服务质量不高等难题，2019年，新沂市委市政府立足实际、改革创新，积极拓展融资渠道，争取中央预算投资和项目专项资金4000多万元，获取省级专项债券资金1.6亿元，率先推动农村敬老院改革。打破原有“一镇一院”格局，按照区域人口分布，通过新建、改建、扩建等方式，投资2亿余元，在全市规划建设7个区域性养老服务中心，每所养老服务中心均设置300—400张床位，覆盖周边2—3个镇，实现资源共享。

记者：新沂市农村区域性养老服务中心按什么样的标准建设？

史海龙：新沂市在5年前就高起点规划、高标准统一建设农村区域性养老服务中心，并将其列入民生实事工程和人大重点督办的民生实事项目，成立工作专班高效推进。项目自2019年9月启动，到2021年4月全面建成投入使用。中心全部按照医养结合型养老机构标准建设，做到“四个统一”，即统一设计、统一建设、统一验收、统一交付，建筑规格为多栋3—5层连廊庭院式建筑，院落为开放型公园化场所，硬化、绿化、亮化、美化融为一体，彻底改变农村敬老院低矮陈旧的面貌，让养老服务中心焕然一新。

记者：针对农村敬老院体制机制僵化、运营管理落后、入住率低等问题，新沂市进行了哪些有益探索？

史海龙：针对农村敬老院管理落后又无市场活力的困境，新沂市委市政府对敬老院体制进行改革。一是改革运管机制。区域性养老服务中心建成后，不再是“镇办镇管”的事业单位，资产、运营管理权限全部归市政府所有，由民政部门直接管理。原农村敬老院资产作为养老专项资产予以保留或盘活，改造为其他养老设施，镇级不得变卖或改作他用；管理服务人员由所在镇（街道）妥善安置，或择优录用到新建成的养老服务中心，财政、民政部门共同做好集中供养资金的按月拨付工作。二是创新运营模式。积极转变政府职能，区域性养老服务中心的运营不再由政府大包大揽，而是通过公开比选等方式，引进具有专业资质、经验丰富的企业团队运营管理，养老服务中心的公益属性不变，实现政事分开和管办分离。三是强化综合监管。制定出台一系列政策文件，围绕安全管理、服务提升、资金使用等进行细化规范，成立市养老服务监管办公室，有效提升规范化、专业化和标准化管理水平。如此一来，农村养老服务水平得到较大提升，服务功能从机构延伸到居家，激发了养老服务业活力。2021年徐州市印发实施《农村敬老院向区域性养老服务中心转型三年行动方案（2021—2023年）》，在全市推广新沂“农村敬老院改革转型”创新模式。

浙江省宁波市

统筹开展农村家庭照护者培训

《意见》提出，民政部门积极会同有关部门提升农村家庭养老功能，引导老年人子女履行赡养义务，对承担家庭照料责任的赡养（扶养）人给予照护知识和技能培训，符合条件的给予职业技能培训补贴。

记者：宁波市是从何时开始推进家庭照护者培训的？是在怎样的背景下开展的？

夏晓群：面对老龄化进程加速发展、失能失智照护刚需凸显的养老服务新形势，浙江省在养老服务发展“十四五”规划中提出以激发家庭养老功能为原则，实施家庭照护支持行动，鼓励家庭承担养老基础性功能，对家庭照护者进行免费护理知识和技能培训。

自2022年起，宁波市聚焦养老护理人员多层次、专业化的需求，贯彻落实浙江省民政厅家庭照护支持行动任务，针对农村养老观念滞后、供需匹配不佳、专业照护知识相对不足等问题开展相关教育培训，在城乡统筹推进家庭照护者培训中重点向农村地区倾斜。

记者：目前农村家庭照护者培训的人数有多少？具体是如何推进的？

夏晓群：截至2023年年底，宁波市共完成农村家庭照护者培训1.2万余人次，占总受训人数的63.2%，其中在农村人口占比较多、家庭照护需求较为迫切的奉化区，农村家庭照护者培训人次占比高达90.4%。

为保证培训效果，我们从以下几方面来推进这项工作：一是分解细化目标任务，分层推动责任落实。年初制定全市家庭照护者培训任务，各区（县、市）再按乡镇、街道分解任务数，要求农村家庭照护者培训人次占比不得低于60%，并将培训完成情况纳入年底绩效考核，确保工作保质保量完成。二是降低准入门槛，有需求即可免费参训。有照护家庭老年成员需求的本市常住居民均可免费参加培训，重点面向农村成年子女，帮助其提高照护老年父母能力。考核合格后由市财政、市人社及民政部门按学员类别分别给予承训机构补贴。三是以实用需求为导向，实施送培训上门服务。各地以村镇为单位，根据当地老年人照护需求，灵活设置实用培训课程，组织专业师资上门授课，切实解决农村家庭照护人员出门难、技能乏的困境。四是统一考培标准，严把培训质量关。聘请高校专家编制家庭照护者培训专用教材、建立家庭照护者试题库，要求全市承训机构向市民政部门统一调题，切实把控培训质量和考评效果。

山东省青岛市西海岸新区

供销集团发挥优势参与农村养老服务

《意见》提出，提高服务资源利用效率。加强闲置农村公共服务设施综合利用，优先改建为养老机构、老年食堂、村级邻里互助点、农村幸福院、老年大学学习点等农村养老服务场所。支持有条件的地区盘活供销合作社闲置低效资产，参与发展农村养老服务。

记者：青岛市西海岸新区供销集团是什么时候开展养老服务业务的，目前运营的农村养老服务设施和居家养老服务对象有多少？

刘永杰：集团于2018年9月成立青鸟颐养养老服务有限公司，通过有效整合自身和社会资源，依托智慧养老服务平台，构建起“镇—社—村”三级服务网络，为老年人提供助餐、助医、助洁等“六助”服务。目前，集团在西海岸新区共建设运营136个社区居家养老服务站点，其中有128个站点在农村，服务700余个村庄、12万余名老人；建设8处养老服务综合体，提供养老床位300余张。

记者：供销系统在农村开展养老服务有哪些优势？

刘永杰：供销系统开展农村养老具有天然的优势，包括品牌的情怀优势、产业链的供应优势和服务网站的布局优势。在民政部门的指导下，我们结合自身基层供销社的网络布局来搭建养老服务网络。例如，在助餐服务中，针对农村地区区域广、跨度大，食材供应链配送成本高的问题，供销集团发挥县域商业体系优势，依托供销综合集配中心和农产品“产加储销”全链条服务格局，开展产地直采，统仓共配，强化食材安全风险管控。针对有些自然村离养老服务站点距离远，老年人就餐不便的情况，公司积极对接镇街和村委，由自然村村委提供分餐场地，公司增设流动配餐车，开辟34条配餐路线，让1000余名老人享受到助餐服务。

记者：供销集团农村养老服务网络是如何建设的？

刘永杰：为满足农村老人养老“不离乡土”的需求，集团投资700万元整合改建海青镇、大村镇2处基层供销社房屋资源，将其升级改造为乡镇养老服务综合体，提供养老床位120余张，让农村老人享受就近就便养老服务，并满足周边村老年人的日常助餐服务。

在居家养老服务方面，公司依托长期护理保险，统筹社会资源，组建一支400人的农村养老服务团队和7人的专业医疗巡诊团队。为保证服务人员的专业性，公司对养老服务人员进行岗前养老护理知识培训，做到持证上岗。医疗巡诊团队每周为居家老人提供健康巡诊、用药指导等服务，目前已为农村老人提供约4.3万小时的生活照料服务，1.39万余次的护士巡诊服务，5300余次的医生巡诊服务。

下一步，我们将进一步结合自身业务和基层社网络优势，将农村养老与为农服务、土地托管、民宿房屋租赁有机结合，为农村老年人养老提供更多可能。

江西省兴国县

基层老年协会助力农村养老服务

《意见》提出，建立政府扶持引导、村集体组织建设、老年人自愿入住相互帮扶、社会广泛支持的可持续发展模式，鼓励基层老年协会参与服务管理，广泛开展代买代办、寻医送药、探访关爱、学习交流等互助帮扶活动。

记者：作为全国第一个基层老年协会，高寨村老年协会经历了怎样的发展变迁，目前主要功能定位是什么？

邓常有：高寨村老年协会成立于 1972年人民公社时期，时称“贫下中农老人互助会”，是全国第一个自发成立的农村老年人群众组织。起初，成立的主要目的是为了帮助生活困难的家庭解决老人丧葬问题。之后，互助会发展成为老年协会，发展养老果园、养老山林、养老鱼塘等产业。尽管历经50余年的沧桑变化，但协会的初衷没有改变，直到现在，协会成员仍义务为村里去世的老人料理丧葬事宜，济困扶老成为老年协会主要的公益活动之一。

记者：在农村助老服务方面，村老年协会都做了哪些工作？

邓常有：高寨村设立了村助老志愿服务站，结合《赣州市深化乡风文明行动（2022—2024 年）实施方案》要求，积极配合开展乡村文明建设的宣传动员、文明实践、惠老助民、孝亲敬老等活动，每月不少于1场。同时，协会还对全村60 岁以上老人建立档案并进行统计分类，对孤寡、失能、高龄、多病等老人给予重点关注，实行定点帮扶、定期探视。

老年协会成员热心公益，无私奉献，积极配合村“两委”工作，在乡村振兴中，深入宣传帮扶政策，引导村民感党恩、听党话、跟党走；在农村环境整治、移风易俗、家庭环境卫生评比、疫苗接种等工作中，充分发挥带头和引领作用，主动帮助老弱病残人员，为公益事业、基础设施建设捐资出力；此外，在矛盾纠纷化解、倡导文明新风尚、森林防火宣传等工作中，也发挥了积极作用。

记者：回顾50余年的发展历程，高寨村老年协会在助力养老服务方面，有哪些优势？

邓常有：高寨村老年协会前身“贫下中农老人互助会”成立之初就有自己的章程，在发展过程中也十分重视建章立制，目前在各级老龄协会及村委会的指导下，高寨村老年协会已完成登记注册，为今后更好发展奠定了基础。自2022年入选全国基层老年协会能力提升试点单位以来，协会按照年度计划，以分类计划和台账记录的管理方式对日常活动开展和管理能力进行提升，保证了服务活动的连续性。如今，协会组织机构逐渐健全、场所建设日趋完善，内部管理制度不断完备，管理队伍日趋专业，活动开展更加丰富。

湖北省秭归县

扎实开展农村留守老年人探访关爱服务

《意见》提出，要面向农村留守、高龄、失能、重残等老年群体，建立探访关爱和应急救援服务机制。

记者：秭归县留守、高龄、失能、重残等特殊困难老年人有多少？

韩黎明：目前，秭归县总人口数36.2万人，60岁以上的老年人9.6万人，占总人口的26%，截至7月底，留守老年人309人、独居老年人220人，高龄老人10924人，经济困难高龄、失能老年人1233人，重残6033人，分散特困老年人1537人。他们是探访关爱的重点服务对象。

记者：探访关爱和应急救援机制是怎样建立的？

韩黎明：为加强农村老年人关爱服务，秭归县坚持政府主导、部门参与、齐抓共管，完善“县—乡—村—村落—近亲属”五级关爱服务体系，形成“村委会+村落理事会+社工+志愿者”的基层关爱服务网络，被确定为湖北省农村留守老年人关爱服务试点县。

记者：秭归县农村养老服务工作具体采取了哪些措施？

韩黎明：主要是四方面：一是补齐农村养老服务短板。秭归县采取以奖代补、先建后补的方式，筹资697万元新建12个社区居家养老服务中心（幸福驿站）、167个农村老年人互助照料活动中心。组建退休干部、党员参加的老年协会，负责具体探访工作。推行积分管理，以“服务换积分、积分兑实物、积分兑服务”的方式，有效提升群众参与的积极性和主动性。

二是压实家庭赡养主体责任。秭归县督促子女外出务工之前委托一名亲属或邻居为照护人，签订委托照护责任确认书，照护人每天上门探访一次，发现特殊困难问题及时上报村委会处理。强化主体责任，民政与公、检、法等部门联合印发《关于敦促赡养人、抚养人履行义务的通知》，对拒不履行赡养义务的当事人，县法院组成巡回法庭，进村入户、上门审理、快审快办。

三是优化基本医疗服务制度。秭归县开展家庭医生签约服务，通过电话、视频、微信或线下随访等方式加强对居家治疗观察人员的健康监测、用药指导、疾病随访、科普宣传。坚持早筛查、早干预、早治疗，每年到各村开展涵盖血压血糖、肝肾功能、心电图、B超、胸片等项目的免费健康体检，根据老人体检结果建立分类管理台账。

四是广泛开展关爱志愿服务。一项活动是“幸福使者”敲门行动，各村（居）老年协会牵头组建志愿服务队，开展关爱服务。此外，秭归县依托农村养老服务设施，组建14支“屈乡助老党旗红”志愿服务队，开展生活照护、基础护理、探访关爱等服务。还有就是动员社会力量爱老助老，将关爱老年人纳入新时代文明实践志愿服务重要内容，通过手工制作、互动游戏、技能培训、社区活动等，丰富留守老年人的精神生活。

内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗“马背上”的养老新思路

《意见》提出，增加村级养老服务点。支持牧区探索开展“马背上”的流动服务，更好解决老年人在游牧过程中助急、助医等服务难题。

记者：游牧地区养老服务的难点和重点是什么？

包英剑：由于牧区地广人稀、游牧而居的特点，客观上增加了养老服务的难度。在转场和游牧过程中，由于水、电、路、通信、医疗等条件有限，给游牧老年人生活带来一定的困难。部分无法随子女游牧转场、独居在家的老年人，居住极为分散，导致照护不便，一旦出现突发情况，子女或其他工作人员无法第一时间到达现场。这些是游牧老人养老服务的难点和重点要解决的问题。

记者：针对牧区养老难题，阿鲁科尔沁旗进行了哪些有益探索？

包英剑：巴彦温都尔苏木的养老问题在全旗牧区中比较有代表性。为了给转场过程中留守在家、随子女游牧、长期居家等不同类型的老年人提供多元化服务，近年来，我们以巴彦温都尔苏木为牧区居家养老服务试点，本着“一年试点，两年扩面，三年覆盖”的原则，创新以互助服务为主体、流动服务为补充、积分奖励为保障的服务体系，形成“马背上”的养老新思路。

记者：巴彦温都尔苏木的试点具体是怎样开展的？

包英剑：针对资金短缺、专业人才缺乏等问题，我们采取试点先行，探索“党建+志愿+积分”的牧区养老新路径，创建“3+2+1”的牧区养老模式。

首先，通过党建引领，推动“三个阵地”建设。依托党群服务中心，建设养老服务站、幸福互助院、游牧服务站三个阵地，为老年人提供政策宣传、娱乐活动、节日慰问、义诊、乌兰牧骑下乡汇演等活动的场所，把基层党建工作与牧区养老服务相结合，有效推动牧区养老服务工作开展。

其次，通过精准摸排，推动“两个队伍”建设。巴彦温都尔苏木根据老年人居住特点，建设互助志愿服务队、流动志愿服务队两支队伍，以互助志愿服务为抓手，以流动志愿服务为补充。巴彦温都尔苏木下辖的23个嘎查均成立了养老志愿服务队，有志愿者489名，其中有7支流动养老志愿服务队，有志愿者62人，自2022年以来，流动养老服务点共服务老年人600余人次。

最后，通过积分激励机制，推动“一个超市”建设。巴彦温都尔苏木通过建立志愿积分兑换机制，将无形的志愿服务转化为有形的“爱心激励”，调动志愿者参与养老助老的积极性。志愿者服务老年人依据项目积分，各嘎查的23家超市作为养老积分兑换超市，按照一个积分等于一元钱的标准，为志愿者兑换等值商品。